일정한 지역을 기반으로 하는 도시는 건물과 녹지가 어울러져 주변환경이나 경관, 미관이 조화를 이루어야 한다. 도시가 시멘트건물로만 뒤덮여서는 도시가 제대로 기능을 발휘하지 못하기 때문이다. 도시가 개발되고 정비되면 많은 공공의 편익이 증대되고 토지나 건물의 가치가 상승되어 주민들의 재산이 증식되기도 한다. 그러나 한편으로는 같은 도시지역내에 있더라도 개발제한구역으로 지정되어 개발이 제한됨으로써 재산권을 행사할 수 없게 되어, 많은 갈등의 원인이 되기도 한다.

고양시는 신구도시가 어우러져 있으므로 일부 지역을 제외하고는 낙후된 도시환경으로 개발의 여지가 많고, 현재는 향동지구의 보금자리주택건설문제나 원당~성사동의 도시재개발사업(원당뉴타운), 고양시의 지구단위계획 등으로 역동적으로 변화되어 가고 있는 중이고, 이러한 현상은 도시가 모두 정비되기 까지 한동안 계속될 것이다. 그런데 흥미로운 것은 이러한 변화는 산발적이고 무질서하게 이루어지고 있는 것같이 보이나, 질서정연하게 일정한 ‘룰’에 따라 행해지고 있다는 것이고, 이것을 컨트롤하는 것이 바로 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’이다. 

나는 고양시에 살면서 공법을 전공하는 자로서 이와같은 변화에 매우 흥미를 가지고 지켜보고 있고, 또 관심 있는 많은 이들로부터 이러한 변화의 중심에 있는 법률인 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’의 적용에 대하여 많은 질문을 받고는 한다. 이에 대한 답으로 ‘연접개발’과 관련 있는 일부 사례를 들어 이해하여 보기로 하자. 법을 적용하면서 민원을 다루는 담당공무원들과 시민들 모두에게 서로간의 입장을 이해할 수 있기를 기대해 본다.

(사례) ‘갑은 ○○시 도시지역의 보전녹지지역내에서 1차로 단독주택 4동(총 건축면적 3550㎡)의 건축허가를 받고, 그후 을이 같은 지역과 연접된 지역에서 2차로 단독주택 4동(총 건축면적 2,600㎡)의 건축허가를 신청하는 경우 허용될 수 있는가?’

위 경우 개인이 단순히 주택을 짓고자 하는 민원의 문제로 보일지 모르지만, 이는 개인의 사익과 난개발을 방지하고자하는 법의 이념 사이에 갈등이 나타나는 좋은 예이다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(‘국토계획법’)에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등과 같은 개발행위는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 그 개발행위의 규모도 일정한 범위로 제한하고 있다. 이 법에 의하면 도시지역의 보전녹지지역은 5000㎡ 미만으로 제한하고 있음으로 단순하게 법규정을 보면 을의 건축허가 신청은 허가되어야 할 것처럼 보인다. 

그러나 위의 사례에서처럼 개별적으로 개발행위허가를 신청하는 경우에 이를 허용한다면 녹지지역은 모두 훼손되어 황폐해 짐은 물론이고 도시의 쾌적한 환경과 기능을 유지할 수 없게 될 것이다. 그러므로 국토계획법은 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 합산하여 산정하도록 규정하여 연접개발을 제한하고 있다. 이 연접개발제한 규정은 개발행위의 규모제한규정의 취지를 구체화하고 편법적인 개발로 인한 녹지의 훼손을 방지하여 도시의 환경과 미관 등을 보호하고 도시의 기능을 유지고자 함에 그 주된 취지가 있는 것이다. 대법원도 연접개발 제한은 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 다르거나 사업시기를 달리하는 경우에도 그 적용된다고 하여 같은 취지로 해석하고 있다. 따라서 위 사례처럼 을의 경우는 건축허가 면적이 연접한 갑의 허가받은 규모와 합하면  5000㎡를 초과하게 되어 허용되어질 수 없는 것이다.

문제는 국토계획법 시행령 제55조 제5항에서는 제1종 근린생활시설 또는 주택을 건축하고자 하는 경우는 연접개발제한규정을 적용하지 않도록 규정하고 있다는 점이다. 그렇다면, 위의 사례에서 을의 행위는 주택건축허가를 신청하고 있으므로 허가되어야 하는가?

법규를 문자 그대로 본다면 허용될 수 있다고도 보여진다. 그러나 여기서 연접개발규정은 단순하게 판단하여 허용한다면 탈법적이고 편법적인 방법에 의한 무차별적인 개발행위 확산으로 국토계획법의 이념을 실현할 수 없게 되므로 위 제5항을 적용함에 있어서는 신중하게 하여야 된다.

위 시행령 제55조 제5항은 제1종 근린생활시설이나 주택을 예외적으로 허가할 수 있도록 하는데 이는 최소한 주민의 주택이나 편의시설인 제1종 근린생활시설이 제한되는 것을 방지하기 위한 규정이므로, 이 규정을 적용하기 위해서는 주택건축허가신청의 사업주체, 사업시기, 장소 등을 고려하여 편법적이거나 탈법적이 아니라고 판단되는 사안에 한하여 예외적인 경우에 적용되어야 하는 것이다. 위의 사례와 같이 대규모로 행해지는 경우에는 관련규정의 취지나 목적을 고려할 때 허용되어질 수 없는 것이다. 따라서 위의 사례에서 을의 건축허가는 허용될 수 없게 된다. 따라서 위 사례와 달리 개개인의 소유권을 실현할 수 있는 규모의 개인주택이나 제1종 근린생활시설의 허가는 가능한 것이다.

이처럼 국토계획법은 국토의 체계적이고 효율적인 관리를 통하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질의 향상을 목적으로 공공의 이익을 우선적으로 보호하고 있으며, 국토의 무분별한 개발을 방지하여 난개발을 막아 일반 국민들이 쾌적한 환경에서 건강한 삶을 유지할 수 있도록 하고 있는 것이다. 위의 사례에서 연접개발제한과 예외적인 허용을 살펴보는 가운데 이러한 국토계획법의 이념을 엿볼 수 있고, 법규의 취지와 목적을 충분히 숙지한다면 개인이나 공무원 모두 불필요한 시비와 비용을 줄일 수도 있을 것이다.