<기획- 로컬거버넌스가 희망이다 ⑨<토론회>
투명성 참여제도 기본…주민참여예산제 우선돼야
6.2지방선거를 앞두고 많은 지방자치단체 후보들이 로컬거버넌스와 주민참여를 주요 공약으로 들고 나왔다. 풀뿌리민주주의에 대한 후보들의 진정성을 의심하지 않았기 때문일까. 참여를 외친 대부분의 후보들이 당선됐고, 시민들의 기대는 더욱 높아졌다. 이제 진정한 풀뿌리민주주의는 실현될 수 있을 것인가. 그러나 100일 남짓 지난 시점에서 고양시를 포함한 많은 지역에서는 단체장과 의회의 의지만큼 성과를 내지 못하고 있다. 고양신문, 옥천신문, 용인시민신문, 충청리뷰가 공동주최한 ‘지역을 살리는 로컬 거버넌스 어떻게 만들 것인가’를 주제로 한 토론회는 민선5기 출범 이후 로컬거버넌스의 현재를 되짚어보는 시간이 되었다. 토론회는 고양신문 김진이 편집부장의 사회로, 하승수 소장(투명사회를 위한 정보공개센터), 염우 사무처장(청주 환경운동연합)이 발제를 맡았다. 토론자로는 김범수 전 시의원(고양시의회), 오한흥 이장(옥천군), 정보연 대표(도봉시민회), 정순영 기자(옥천신문)가 나섰다.
<발제>하승수 “투명 자치역량 되나”
거버넌스라는 단어는 우리 말이 아니다. 일반 주민들은 말 자체가 생소하다. 지방자치가 20년이 지나는데 실제로 우리나라에서 여전히 지방자치가 잘 되지 않고 있다. 가장 안타까운 것은 많은 시도는 하고 있지만 여전히 관은 상명하달 식으로 운영되고, 주민들이 토론하고 지역의 발전방향을 논의하는 모습은 보기 어렵다.
거버넌스가 그 앞에 민주적이라는 말이 붙으려면 몇가지 필수요소가 있다. 투명성이다. 우리나라에서 인사비리가 많이 문제가 되고 있는데 특채로 된 공무원이 수백명이 넘는다. 지방자치 20년이 지나도 투명성이 낮아지고 비리가 많다. 주민들이 아닌 윗사람의 눈치를 본다는 얘기다. 투명성, 참여성, 주민자치역량이 필수요소인데 아직 우리 현실은 열악하기만 하다.
그렇다면 로컬 거버넌스를 잘하기 위해서는 무엇이 필요한가. 첫번째, 정보공개 확대다. 예를 들어 개발사업을 지자체가 추진할 때 찬반의 의견이 갈리는 건 오히려 문제가 되지 않는다. 투명하지 않은 사업추진과정은 갈등을 조장하게 된다. 정보가 투명하게 공개되면 그 과정에서 토론으로 갈등과 문제를 해결할 수 있다. 정보를 공개하면 의견을 가지고 토론하고 비리나 부패를 자동적으로 막을 수 있는 소지가 많다. 이것은 단체장의 의지가 있으면 가능하다. 이미 많은 지자체가 시행하고 있고, 정보공개는 세계적 추세이기도 하다.
지방의회가 거버넌스의 주체둘째는 지방행정 혁신이다. 민주적 로컬거버넌스가 되려면 인사, 예산편성을 근본적으로 개혁해야한다. 인사권자의 눈치를 보면서 주민의 의견을 수렴한다는 것은 불가능하다. 지방행정을 가장 혁신적으로 바꿀 수 있는 것은 공무원 인사에 대한 투명성이다. 투명성이 확보되면 공무원의 창의성 살릴 수 있다. 지방행정의 요체는 인사와 예산이다. 주민참여예산제는 지방자치단체에서 하는 일은 예산으로 나타나기 때문에 주민의 참여를 보장하기 위해 꼭 필요한 제도다. 굳이 조례를 만들지 않더라도 주민의 의지만 있다면 얼마든지 가능할 수 있다.
지방의회도 로컬거버넌스의 주체다. 현재 지방의회의 권한이 약한 것은 사실이지만 주민과 함께 했을 때 그 권한이 가장 커질 수 있다. 지방의회가 스스로 개혁하고, 투명행정, 주민참여를 보장하는 여러 조례를 만들 수 있다. 지방자치가 잘 된다는 것은 지역의 민주주의가 잘되고, 주민들의 삶의 질이 높아지는 것이다. 10월 11월, 12월이 한국 지방자치에서 중요한 시기라고 본다. 변화의 움직임이 실제로 일어나야 하는 시기다.
염우 “청주, 시민참여개발 사례돼”
청주는 최근 10여년 사이 시민단체, 환경단체가 만들어졌다. 시민들도 도시발전을 팽창 뿐만 아니라 질을 중시하는 것을 느끼기 시작했고, 개발에 대한 소외의식이 생기기 시작했다. 최근 세종시가 입주한다든지 해서 개발여건들이 조성되면서 100만 도시 진입에 대한 기대도 생겼다.
95년 경 청주환경연합 등 환경단체가 만들어지면서 국제사회가 제시했었던 지방의제21 사업이 빠르게 제기되기 시작했다. 97년에 도시발전과 가장 크게 부각된 것이 무심천 하상구조증설과 자연하천 복원이다. 이 과정을 통해 푸른청주21이 생겼다.
청주시의 밀레니엄조성사업에 대해 문제제기를 하는 과정에서 지난해 밀레니엄조성사업 협의회가 조성됐다. 그린벨트 전면해제와 주민참여형 도시기본계획 등 13가지 합의사항 도출됐다.
두꺼비 서식지보존, 시민운동 촉발청주시에서는 개발예정지였던 원흥이 마을에서 두꺼비서식지가 발견되면서 서식지보존운동이 시작됐다. 시민사회가 시에 양보안을 제출하고, 충청북도가 적극적 중재역할을 맡았다. 결국 1만여평 정도 두꺼비 서식지가 조성되고, 작은 생태공원도 만들어졌다. 두꺼비 서식지보존운동은 도시개발의 새로운 전환점을 제시하게 됐고, 다른 지자체에 영향을 미치는 등 파급효과가 컸다.
이번에 2025년 청주시 도시기본계획은 시민, 시민사회단체, 전문가가 참여한 워크샵을 바탕으로 도출됐다. 과정에서 생태문화도시 충주가 되어야 한다는 결론이 나와 도시기본계획에 반영됐다. 저탄소 녹색도시 청주를 만들기 위해 새로운 거버넌스 중심의 단체가 만들어졌고, 포럼을 개최해 이 자리에서 ‘녹색수도 청주’ 선언문을 발표됐다.
제대로된 거버넌스가 되기 위해서는 몇가지 시사점이 있다. 갈등을 부정적으로 볼 것이 아니라 가치갈등에 관해서는 빨리 해결하기 보다는 심도 있게 논의해야 한다. 파트너십을 강조하지만 잘안되기 때문에 거기에 결정권이 부여되어야 한다.
김범수 “참여에 대한 불신 극복과제”
<토론> 김범수 “참여에 대한 불신 극복과제”민주적 로컬 거버넌스에 대해 명확한 논쟁점을 찍고 넘어가겠다. 대의민주주의의 주류세력들은 일반 주민들은 임의적, 정책권한을 줘서는 안된다고 주장한다. 참여민주주의를 불신하는 사람들은 공동체적 가치, 신뢰가 측정가능한 것이냐는 점에 회의를 갖고 있다. 이것이 극복되지 않으면 주류 정책결정자들에게 밀릴 수밖에 없다.
고양시에서 지방선거에서 승리하면서 정보공개과를 신설하자는 요구가 있었다. 자료를 공개청구한 사람뿐 아니라 인터넷을 통해 공개하도록 하자는 취지다. 하승수 소장의 인사위원회를 혁신적으로 개편해야한다는 것은 공감한다. 모든 것이 어렵더라도 주민참여예산제 하나만 잘 하더라도 주민자치 성과의 큰 획을 긋는 것이다.
참여민주주의에 대해 우려하는 것은 공공성을 벗어나 님비현상이 나타나지 않을까하는 우려가 있다. 이것을 극복하기 위해 시민배심원제, 시민회의 등 제도가 있는데, 이것을 조례로 제정할 필요가 있다. 의회가 자체 리더십을 발휘하면 가장 좋은 방식이다. 이것이 의회를 평가하는 시민사회기구가 있어야 한다.
오한응 “거버넌스 대중용어로 부적절”법을 입안한 사람들이 정말 지방자치에 대한 진정성이 있는지 묻고 싶다. 로컬 거버넌스라는 용어로는 대중성 확보하기 어렵다. 주민참여라는 개념이 포함되어야 한다. 마을단위의 참여가 중요하다.
시민사회들에 대한 관의 두려움이 존재였는가를 물어볼 필요가 있다. 주민참여가 잘 안 되는 이유는 이장은 권한이 많은데 마을단위의 논의구조가 잘 이뤄진 곳이 없다는데 있다. 이것이 안되니 이장의 권한이 커진다. 이장에게 오는 갖가지 유혹을 차단해야 한다.
정보연 “권한나눠야 비재래식 정부”
로컬 거버넌스보다 민관 거버넌스라는 표현을 쓰겠다. 민관 거버넌스가 시대정신을 반영하고 있다. 산업화, 민주화를 거치면서 다음 세대의 과제는 거버넌스와 연결된 시대정신이다. 우리사회는 공공이라는 영역이 있다. 공공은 국가체계가 담당하고 었었는데 이제는 우리의 과제가 공공이라는 영역이 시민이 직접 맡아서 해보자는 게 시대정신의 하나다.
내 표현으로 ‘재래식 정부’에서는 입법, 예산 등 주요 의사결정 과정을 선출된 정치인이 독점하게 된다. 그러나 비재래식 정부(민관 거버넌스)에서는 시민들도 의사결정에 참여하고 결정권 가지고 주민이 직접 실행 한다. 이를 이루기 위해서는 시민사회의 역량, 시민사회가 사회의 계획 과정을 주도적으로 배려하는 정부, 시민과 함께 실행 과정을 협조하는 정부가 필요하다.
도봉구에 제안한 시민참여형 마을 만들기는 우선 각 동별로 주민참여형 마을비전을 만든다. 이 과정을 주민자치위원회가 주도한다. 마을비전을 만드는 과정에서 수차의 공청회. 아파트 단지별 간담회, 반상회, 설문조사를 거친다. 구청이 실행할 부분과 주민자치위원회와 주민이 실행할 부분으로 구분해 실행계획을 세우고, 1년 6개월 동안 마을비전을 실행한다. 2년의 전체 과정이 끝나면 함께 평가하고 다음 2년 마을비전 수립에 들어간다.
시민참여형 행정만들기는 교육, 복지, 건강, 보육, 민생, 도서관,여성, 사회적 경제 문화, 환경의 10대 분야에 대해 주민이 직접 참여하여 분야별 2개년 정책을 수립한다. 이 과정을 분야별 자문위원회가 주도하게 된다.
송윤섭(안남면 어머니학교 교장) 지역거버넌스는 요원하지만 주민들 참여 창구가 잘 보이지 않는데 이것을 해결하려면 지자체장 역량, 시민단체의 역량이 필요하다. 특히 농촌의 경우 서로 성숙되지 못한 부분이다 보니 책임성을 통감하게 된다. 갈등에 대한 이해의 정도가 다르다는 걸 느낀다.
하승수 “효율적 예산, 주민참여 필수”
지자체는 예산과 관련된 자율권 등 권한이 적다. 지자체의 예산에서 고질적인 문제가 토목, 민간이전부문 등 계속 사업예산이다. 이는 국가적으로 고쳐야 하고, 지역에서는 주어진 예산으로 효과적으로 쓰려면 주민참여가 필요하다.
참여를 하려고 해도 안되는 경우, 시민을 상대로 정보도 주고 교육도 시켜야 하는데 이 과정에서 공무원들이 마인드를 바꿔 주민들을 이해시키려는 마인드가 중요하다. 행정조직이나 공무원들이 시민들을 찾아다니면서 끌어내야 한다. 시민단체 역시 밑에서부터 만나고, 편하게 이야기할 수 있는 공간을 만들어야 한다. 민과 관이 다 같이 노력해야 한다.
김범수 “단계적 참여제도 마련해야”
제도를 만드는 일은 우선적으로 할 수 있다. 제도중에서도 교육시스템이다. 영국 등 자치거버넌스 선진국의 경우 교육에 모든 주민들이 참여할 수 있도록 하고 있다. 개인적인 관심은 참여민주주의보다 시민민주주의에 더 가 있다. 참여하기 싫은 사람도 의무적으로 억지로 끌어들이기보다 단계적으로 참여할 수 있도록 해야 한다.