대화와 토론의 통로가 막힌 지역, 지역의 역량이 하나로 결집되지 못하면 작은 갈등조차도 지역 내에서 해결할 수 없다. 결국 중앙의 개입이 요구되고, 그 과정에서 행정기구 통폐합, 기초의회 무용론 등 시대에 역행하는 논의까지 나오고 있다. 지역에서는 보수와 진보를 떠나 ‘지역’이 가장 중요한 이슈임을 모르는 이들은 없을 것이다. 고양신문이 마련한 이날 토론회는 최성 시장이 참여와 소통을 민선 5기 가장 중요한 과제로 약속한 것과 매우 깊은 관련이 있다. 참여는 단체장의 약속만으로, 혹은 시민들의 바람만으로 결실을 맺기 어렵다. 언제나 구호에 그쳐온 민과 관의 협력이 어떤 방식으로 결실을 맺고, 고양시민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있을지에 모두가 관심을 갖고 있다. 발제자와 토론자 모두 로컬거버넌스가 ‘가야할 길’임을 분명히 했고, 그를 위한 ‘진지한 고민’과 ‘기다려주는 여유’를 주문했다.

이영아 고양신문 발행인의 사회로 진행된 토론회는 하승우 교수(풀뿌리자치연구소 이음 운영위원, 경희대NGO대학원 겸임교수), 정보연 대표(도봉시민회, 전 도봉구의원), 김진이 고양신문 편집부장이 발제를 맡았다. 토론자로는 최성 고양시장, 김경희 고양시의회 기획행정위원장, 이종구 성공회대 교수, 황희숙 주엽1동 주민자치위원회 부위원장, 김범수 전 고양시의회의원이 참여했다.

하승우, 기획 의제설정부터 참여해야

아쉽지만 한국 사회에서 거버넌스 논의가 오래 되어 왔지만 위로부터 의사결정이 된 이후 주민들이 수렴하는 형태였다. 왜 이 정책을 선택하고 이 정책을 집행하는 과정에서 어떻게 다양한 이해관계를 조정할 것인가 하는 기획 단계부터 논의가 되어 왔어야 하는데, 그렇지 못하고 정책을 집행하는 단계에서 주민수렴을 시작하려 한다. 기획과 의제설정단계부터 주민들이 소외되는 것이다.

외국의 경우 참여도 중요하지만 의사결정 과정에서 참여했던 사람들이 만들어가는 토론회 양식이나 틀 같은 것들을 보다 더 중요하게 여긴다. 주민들이 선호하는 방식으로 정책이 토론 단계에서 바뀔 수도 있는데 한국에서는 충분한 여유 없이 이미 결정된 정책을 뒷받침하는 성격으로 참여의 의미가 제한되어 왔다.

거버넌스 구조도 전문가의 참여나 지역에 이미 집단적인 형태로 구축된 단체에 의해서만 이뤄져왔기 때문에 막상 시민들은 참여, 의사결정, 정보공개 등에서 배제되고 소외되었다. 민주적 거버넌스의 구성원리로 책무성, 참여, 권능강화로 이야기된다. 이 구성원리를 변화시킬 것인가가 중요하다. 이 구성원리를 한국사회의 구조적 상황, 사람들의 자존감, 지역사회 역학관계를 고려해 9가지 정도로 추려 질문할 수 있다. 

△ 해당 사안에 관한 결정이 지역사회 내에서 이루어졌는가 △ 참여자들은 결정에 따른 책임을 졌는가 △ 갈등과 관련된 정보와 결정과정은 충분히 투명하고 공개되었는가 △ 해당 사안의 결정 과정에 대한 참여가 모든 주민들에게 제도적으로 보장되었는가 △ 참여자들은 갈등을 풀기 위한 규칙을 합의하고 그 규칙을 따랐는가 △ 특정 단체나 개인이 토의 결정 과정을 주도하지 못했는가 △ 갈등 과정에 개입하는 행위자들의 참여 자원의 불평등(힘과 시간, 자금력, 전문성 등)은 해소되었는가 △ 참여자들은 토의나 행동을 통해 자기 변화를 경험했는가 △ 지역사회의 후견주의 구조가 그런 과정을 통해 해소되었는가.

지방자치제가 이뤄졌다고 하지만 중앙정부에서 내려오는 결정을 기본으로 삼아서 결정을 내린다. 결정권한이 이한되었다고 하지만 중앙에서 많이 결정된다. 특히 예산부분이 더 그렇다.  
 

 로컬거버넌스는 시대정신의 한 측면을 반영하며 한국 사회를 한 단계 끌어올리는 것이다. 로컬거버넌스는 지자체와 시민사회라는 2개의 주체가 있다. 시민사회의 의미는 시민운동만을 의미하는 것이 아니라 사회문제를 자기 스스로 문제를 풀어보려는 노력을 통칭하는 것이다.

과거 김대중 대통령 독재타파, 노무현 대통령 지역정치를 깨보려는 노력이 시대정신이었다면 다음의 시대정신(시민 이니셔티브)은 시민의 에너지가 국가, 정부와 함께 보다 더 주도적으로 민주주의와 사회적 연대를 위한 행위로 이어지는 것이다. 이것을 이끄는 리더가 다음 대통령이 될 것이다.

5.60년대는 공공을 국가가 책임지는 사회민주주의가 사회 흐름을 많이 형성했고, 80년대를 거쳐 지금은 다시 사회적 연대를 강조하는 시대로 가고 있다. 그렇지만 과거 사회민주주의의 공공에 대한 지나친 국가의 개입이 되는 시대보다 시민사회의 역량이 활성화되는 시대로 갈 것이다. 2000년대 이후 나올 있는 사회적 민주주의, 새로운 사회적 연대, 새로운 복지는 시민의 참여가 중요한 역할을 할 수 있는 것이다. 그래서  국가적 책임을 넘어선 새로운 유형의 공공의  책임을 시민 이니셔티브라고 부른다. 시민 이니셔티브가 정치분야에 반영되었을 때 로컬 거버넌스가 구현되기 때문에 시대정신이라 본다.

1980년대 90년대 민주화가 진행되면서 민주화 진영이 국가권력을 공격하면서 국가권력이 많이 실추된 면이 있는데 그 빈 공간을 시장과 기업이 많이 채웠다. 시장과 기업이 효율적으로 만든 반면 공공을 약화시켰기 때문에 다음의 한국 사회의 과제는 실추된 공공을 강화되는 쪽으로 가야되는데 과거의 박정희식의 권위적인 방식은 안됀다. 공공을 강화하는 방법은 국가와 시민이 전략적으로 제휴하는 방식이고 시민의 역략을 키우면서 정치를 복원시키는 것이다. 여기서 로컬 거버넌스의 역할이 중요하다.

로컬 거버넌스의 중요한 2가지 요소는 시민사회와 지방정부가 필요하다. 예산 입법 등의 주요 의사결정과정을 시장과 CEO 등 선출된 정치인이 독점하고 공무원들이 복종하는 형태가 재래식 지방정부다. 비재래식 지방정부는 계획과 실행을 시민사회와 함께 하는 형태다.

링컨이 말한 좋은 정부의 요건으로 ‘국민에 의한, 국민을 위한, 국민의 정부’라 했는데  아직 ‘국민의 정부'가 안되고 있다. 로컬 거버넌스는 ‘국민의 정부'로 가기 위해 시민이 참여하는 형태의 정부다.

연기금을 만든다든지 시장을 제어하는 등 국가 정부의 역할이 있지만 실질 사회복지서비스가 가는 데에는 국가못지않게 시민사회의 역할이 중요하다. 국가와 시민사회가 함께 할 수 있는 모델이 이상적인데 미국의 로체스터라는 시에서 이걸 보여줬다.    

뉴욕주에 있으며 주민의 4분이 1이 빈곤층이며 필름산업(코닥)이 망해가던 로체스터는 존슨시장이 등장하면서 극적으로 도시를 바꿔나갔다. 주민의 에너지를 공공으로, 시 정부로 끌어내기 위한 프로그램인 MBN이라는 프로그램은 시민사회가 주도하는 도시재생 계획 세우기+실행하는 과정을 시와 시민이 분담해서 하는 프로그램이다. 20만의 도시를 10개로 나누어 플래닝 과정을 거치고 세미나를 거쳐 시민이 공공에 직접 참여하게 됐다. 실행의 예로 작은 공원 만들기인데 토지 수용과 보상, 공원설계 전문가 용역, 건설회사 발족, 공원 건설에 주민이 참여했다.

지난 10년간 3회의 NBN 과정을 통해 시민이 직접 만든 1665개의도시재생계획 중 77% 달성되었고 달성된 77% 중 80%가 주민이 참여했다. 이 과정은 꼭 나선형과 같다. 비록 더디게 가더라도 거버넌스를 깨지않고 가려는 공동의 지혜와 신뢰가 중요하다.

김진이 “정말 주민이 원하는 일인가”
로컬 거버넌스(Local Governance)는 지난 6ㆍ2지방선거에서 전국적인 화두였다. 무엇보다 거버넌스를 공약으로 내걸었던 최성 고양시장, 김두관 경남도지사 등 많은 후보들이 대거 당선되면서 지역의 새로운 변화가 기대되고 있다.  ‘연대’라는 어려운 숙제를 풀어낸 고양시의 최성 시장 역시 거버넌스를 기본으로 자신의 시정을 펴겠다고 약속했다. 그러나 기대가 컸던 만큼 새로운 시도는 시작부터 크고 작은 벽에 부딪히기도 했다. 그러나 진정한 행정의 주체인 시민들이 참여를 넘어 주인으로 서는 ‘거버넌스’는 이제 거부할 수 없는 대세인 것만은 분명하다. 

최성 시장과 범야권 연대 후보들이 약속한 협약서에는 자치헌장 제정부터 정보공개팀 부서 신설과 정보공개, 참여예산 조례 제정, 시민배심원단 운영, 주민자치학교 등 다양한 주민참여제도들이 포함돼있다.

“민주주의를 위한 시간의 지연, 비용 투여는 당연한 일이다. 토론 과정에서 논쟁이나 분란이 생기고, 예산도 필요하다. 그러나 그 결과로 달콤한 열매를 얻을 수 있을 것이다.” 희망제작소 박원순 대표는 첫 마음만 변하지 않는다면 과정 중의 어려움은 민주주의라는 소중한 열매를 위해 이겨나갈 수 있을 것이라고 조언했다.
NBN프로그램을 정착시킨 존슨 전임 시장은 무슨 일이든 추진하기 전에 공무원들에게 ‘그것이 섹터 플랜에 있느냐’, ‘섹터가 당신의 의견에 동의하느냐’ 이런 것들을 항상 먼저 물었다고 한다.

최성 “94만 시민 박수보낼 방식으로”

전국 최초 야5당 단일후보와 정치연대로 시작했고 그 이후 고양시의 모델을 주목하고 있는 상황이라 책임감이 크다. 3~4개월의 시간이 흐르면서 대외적으로 고민과 갈등이 가감없이 드러나지 않았지만 안고 있는 고민이 있고 쉽게 생각했던 일들이 얼마나 중차대한 사안인지 느끼는 소중한 경험을 했다.

시예산에 대한 골격에 대해 시정운영위원회와 함께 논의와 협의를 했다. 시정운영위원회가 어떤 이름으로든 시의 조례로 통과되어야 하는 과제, 그것이 시장, 시의회, 시민사회단체와 로컬거버넌스라는 형태 속에서 형식적으로 통과되는 것이 아니라 94만 고양시민과 민주개혁진형과 풀뿌리 민주정치를 희망하는 사람들이 기립박수를 보내줄 수 있을 형태로 진행되어야 한다. 통과의례식의 절차적 규정은 고양시와 이를 지켜보는 대한민국에 풀뿌리 민주주의 변화에 혼란을 준다. 신뢰와 공동의 지혜가 필요하다는 정보연의 말은 뼈저리게 통감한다.
로체스터 갔다와서 로컬 거버넌스 이루기 위해 4가지 정도 교훈을 얻고 왔다.

1. 시장의 의지와 결단이 굉장히 중요하다.
시민제일주의를 표방하지 않는 자치단체장은 없다. 그들만의 권력에 함몰된 행정이 아니라 시민이 우선되는 행정이 필요하다는 것을 느낀다.
시장이 권력을 나누게 되고 시민들에게 돌려주는 것이 레임덕으로 이어질 수 있다는 개연성에 대해 로체스터 부시장에 조언을 요청했더니, 현실적으로 쉽지 않지만 그러나 대단히 중요한 축으로 받아들이고 고양시에서 시민참여형이 성공하는데는 시장의 의지와 결단이 대단히 중요하다고 말했다. 시장의 종합적, 균형적 사고와 역량이 함께 결합되어야 한다.  

2. 미국의 정치문화와 한국이 정치문화는 다르다. 토론문화에 익숙한 미국의 경우 아무리 갈등을 있더라도 한계선을 넘지 않는 면이 있다. 그러나 무조건 좋다고 수입할 것이 아니라 우리의 풍토와 현실을 직시해야 한다. 목숨걸고 반대하는 소수자를 어떻게 해야 하나라는 문제에 대해 이분의 답변은 마지막 2%를 설득하기 위한 노력을 해라. 소수적 그렇지만 소수의 절대적 반대가 있더라도 원래의 의견을 견지해야 한다고 말했다.

3. 시민의 열정과 에너지에 주목하라. 공무원 연수에 130명이 갔었는데 절망적인 느낌을 가졌다. 시민의 에너지에 주목하면서 동시에 공무원들의 변화가 수반되어야 한다는 점을 느꼈다. 

4. 그러면 어떻게 변화시킬 것인가 문제에 대해 이야기인데,  시민사회 자체 내의 경찰, 기업, 사회적 기업 등 전반적 총체적 네트워크가 필요하다는 이야기가 인상적이다. 계속 대화를 나누면서 그분들의 모습을 보면서 그분들의 도덕성, 경륜, 지혜 느꼈다. 

한국적 정치상황에서 로컬 거버넌스를 성공하기 위해서는 당장 일자리의 문제가 중요하지만  언제 자족도시를 이루느냐하는 이러한 상황에서 과도한 이상주의적 조급한 정권이 실패한 로컬 거버넌스가 되지 않겠느냐고 생각한다. 더디가더라도 경험을 공유하고 상대를 배려하면서 가야 되지 않겠느냐를 생각하면서 시장으로서의 노력을 다 하겠다.

김경희 “주민자치위 참여의 거점돼야”

최근에 트위터를 시에서도 잘 운영하는데 트위터를 이용해 소외지역에서 강의를 하자는 교수님의 제안이 있었다. 거기에 동의해서 강의를 할 수 있는 분들이 모여 강의를 했다. 동기와 내용이 좋고 결과나 성과가 있다면 참여의사가 있다는 걸 보여준다.

지난 회기 의원 때 주민자치위원들의 교육, 위원들 공개 모집, 동별 단체장들이 주민자치위원으로 되는 것을 좀 줄여달라고 주문했다. 공개모집은 조례에 있는데, 5명이 결원인데 3명이 지원했는데 3명 다 결함이 있다는 경우 이럴 때 어떻게 하느냐하는 문제도 있다. 이런 예에서 보듯이 일부 각론적인 제도개선으로는 문제가 해결되지 않는다.

최근 39개동 주민자치위원장들 간담회를 했는데 건설적 제안이 많이 나왔다. 주민자치위원들의 교육이 부족하다, 박람회가 형식적이다 이런 의견이 나왔다. 주민자치위원회는 주민참여를 위한 하나의 거점이다. 
시의원 5년째 하고 있는데 정책이 집행되기 전에 의사를 반영하기 어려웠다. 행정집행 이전에 개입하고 의견을 반영할 수 있는 공식적인 절차가 없다. 개인적 관심사안에 대해 해당부서에 질의하고 협조받을 수 있지만 이런 협조체계가 부족했을 때 이를 반영할 수 있는 체계가 필요하다.   

황희숙 “자치 활동 현실적 지원하라”

주민자치위원장을 맡은 지 10년 됐다. 주민자치위원회가 고양에 뿌리 내리던 초창기에는 어려웠지만 지금은 많이 변화했다. 그런데 하면서 느낀 문제점은 담당하는 행정부분의 역할이 좀 부족하다는 점이다. 위원회가 기획안을 만들기가 쉽지 않다. 주민자치가 고양에서 발전 하려는 주민자치만을 담당할 수 있는 상근 근무자가 있어서 지원해줬으면 좋겠다 생각했다. 기획안을 만들고 회의 자료를 일반 주민들이 만들기 굉장히 어렵다. 또한 주민들이 신도시이다 보니 자신의 이익과 연결되지 않으면 선뜻 나서지 않는다.

마일리지를 적립하는 제도를 만들었는데 내 시간이 입력되어 있으니 그것을 활용할 수 있다면, 시민들이 건강할 때 참여해서 열심히 일해서 시간 적립을 해놓으면 나중에 건강하지 않을 때 그것으로 보상받을 수 있다고 생각한다. 그런데 다른 지자체로 옮겨가거나 다른 곳에서 고양으로 왔을 때는 그동안의 적립된 마일리지가 소멸된다는 문제점이 있다.     

이종구 “의사결정구조 끌어내려야”

공개된 자리에서 이런 이야기를 할 수 있는 자체가 한국이 민주화 됐다는 걸 느낀다. 보면 볼수록 국가나 세계에서 일어나는 일과 고양시에서 일어나는 일이 차이가 엄청나다. 이 차이를 어떻게 생각할 것인가.  
한국이 오랫동안 중앙집권, 군사정권에 놓여졌기 때문에 주체적으로 내가 주인이다, 문제를 내가 해결한다는 의식이 성숙되지 못했다. 하다못해 초등학교도 담임선생에게 문제해결을 묻지 않고 대통령에게 편지 보내는 이런 문화가 되어 왔다.

어쨌든 의사결정단계를 아래로 끌여내려야 민주화가 된다. 한국사회의 권위가 대통령에서 국회로 내려오는데도 엄청난 시간과 희생이 따랐다. 이것을 다시 아래로 지방의회로 내리려면 더 많이 노력해야 한다.
이제 우리는 절차적 민주주의가 자리를 잡아가는 시기다. 이러한 과정이 중요하고 주민 한사람 한사람이 자기 목소리를 낼 수 있는 과정을 밟았느냐가 중요하다. 의회가 몇석을 차지했느냐가 중요하면 싸우자는 얘기밖에 안됀다.

이런 성격의 모임을 많이 만들어가야 한다. 한국의 공무원제도가 공무원의 재량권이 주어지지 않았고 상명하복식의 체계의 산물이고 민주화됐어도 가장 늦게 변하는 것이 국가 공무원인 것 같다. 그러니까 주민들의 의사결정을 참여하고 지방의회에서 좋은 의사결정을 해도 결국 실행은 공무원들이 해야 하는데 이들이 변할 수 있는 것이 있어야 한다. 공무원들이 어느 정도 서비스해야하고, 어느 정도 의사결정과정에 참가하느냐의 문제도 생각해야 한다. 

김범수 “완전한 정보공개 동등한 결정권”

변곡점을 지나면서 참여와 민주주의가 이뤄졌으면 하는 데 변곡점이 중요하다. 주민의 입장에서 제도적 변화(변곡점)를 이뤄야 한다. 이 변곡점을 어떻게 만들 것인가를 토대로 말씀드리겠다.

하승우 교수의 글을 읽으면서 좋은 시사점을 얻었다. 과거에서 미래로 나가는데 있어 변수인 변곡점은 유사참여, 대의제 중심에서 완전참여시대로 가는데 있어 공식적 제도뿐만 아니라 비공식 관계까지 아우른다.

로체스터 사례가 성공한 것은 공식적인 조직으로서 10개의 섹터로 나눠지고 그 안에 마을위원회가 있어 참여할 수 있는 공식적 조직이 있었고 지원기구 시장을 비롯한 공무원이라는 비공식적 관계가 확립됐다. NBA연구소라는 것이 있어서, 기획안이 부족하다면 제안서 작성 교육부터 이런 역할을 맡았다.

정책의 산물과 서비스만 누리는 자비로운 독재국가가 될 것인가. 아니면 주민 스스로 참여를 이뤄낼 것인가 하는 선택의 문제다. 참여가 되려면 정책을 수용하려는 마음자세도 중요하다. 말타기나 수영이 글읽기나 쓰기로 배울 수 없듯이 민주주의를 배우는 길은 작은 정부에서 참여를 통해 배운다. 그동안 사회의 서비스 측면을 강조하다보니까 주민들의 실천적으로 성장하는 부분에서 소홀한 것인 아닌가하는 생각도 있다.

유사 참여와 다른 점은 완전참여는 완전한 정보공개와 동등한 결정권, 대표자 선출이 되어야 완전참여가 이뤄진다. 시에서 실시하는 타운미팅은 의미가 있다. 미국같은 경우 인구가 많더라도 타운미팅을 하고 있다. 인구 100만의 고양시도 충분히 할 수 있다.

미국보다 경제적 수준이 낮은 브라질은 참여예산제를 하고 있는데 참여예산제의 핵심은 분야별 참여와 지역별 참여였다.  

<자유토론>

하승우
거버넌스의 중요한 한 축이 행정이다. 시민들의 열정만으로는 안된다. 공무원들의 다면평가체계로 자기 일에 대해 의지를 만들도록 해야 한다.

최성
남북분단 원인을 알아야 통일된다. 여러 주변국의 역학관계에 의해 분단됐다. 무게의 경중을 달리하는 요소가 있을 것인데 이것에 대한 원인분석하고 해법을 모색하는 데 있어 원인제공자들의 요소들을 파악해야 한다. 종합적인 분석이 이뤄져야 문제가 해결된다. 중앙정부는 제왕적 대통령, 철밥통 공무원 같은 과거 체제로는 안된다. 
총론적 정치적 이데올로기적 흑백논리가 진행될 때 과연 해법이 나올 수 있을까라는 의문을 갖는다. 빨리 정답을 찾는 것이 아니라 자신이 처한 상황에서 무엇이 변화되어야 하고 상생할 수 있는지를 찾아야 한다. 

정발산동 주민
정발산동에서 생활개선대책위원회를 만들어 활동하고 있다. 이번에 지역 활동을 하면서 주민자치위원회와 통장협의회 등 다양한 주민 조직이 있다는 걸 알게 됐다. 이런 단체들과 주민들의 만남이 직접적으로 이뤄지기가 현실적이로 어렵다. 정발산동이 최근 밤이면 술집들 때문에 환락가로 변하는 등 많은 문제점들이 있는데 직접 나와서 주민들과 대화하고 해결해주길 바란다.

행신 3동 주부
10년 정도 살면서 주부로서 눈에 보이는 참여에 대해 논하다 보니 행신동을 사랑하는 사람들이라는 카페를 운영하게 됐다. 이 카페를 운영하면서 여러 문제가 생길 때 마다 느낀 것은 밑에서 요구하지 않으면 시의원들이 전혀 모르고 있다. ‘육교를 없애달라’는 주민의 서명을 받고 제출해야 움직인다. 행신3동 초등학교 앞에 공장이 들어온다는 문제. 이러한 문제에 대해 주민들이 참여하고 문제 제기해야 시의원들이 관심을 가져 준다. 이러한 토론회를 보면서 우리는 벌써 했는데 자부심과 긍지 느낀다.

고양동 주민
지역에서 식당을 운영하고 있는데 운영하면서 무료식사를 제공했다. 자원봉사연합회에도 들어가게 되었다. 고양동 단체 17개가 있다. 아직까지 기부문화가 홍보가 안돼서 그런지 몰라도 단체들과 함께 하기가 힘들다고 생각된다.