떨어진 고양시 재정자립도, 돌파구 없나
재정자립도는 지방재정의 건전성을 절대적으로 나타내는 지표라고 못 박을 수 없다. 하지만 지방자치제도를 원활히 시행하려면 재정자립도를 높여서 자체적인 사업을 할 수 있어야 하는 것은 분명하다.
이러함에도 불구하고 대한민국의 현행 국세와 지방세를 8대 2로 나누는 문제라든지, 부동산 경기의 장기적 침체의 영향으로 갈수록 지방자치단체의 재정자립도가 떨어지고 있는 문제는 지자체의 재정자립도의 걸림돌로 작용하고 있다.
특히 지방세에 비해 국세 비율이 높은 현 조세체계는 지방자치를 거스르고 오히려 중앙집권을 강화하는 힘으로 작용해 지자체의 고민을 깊게 만들고 있다. 더구나 수도권정비법 등으로 직접적인 세금을 내는 기업들의 유치가 원천적으로 봉쇄당하는 고양시로서는 재정자립도를 높이는 방안이 막막하다. 이번호에서는 고양시의 재정자립도의 현황과 이를 높이기 위한 실질적인 방안이 무엇인지 살펴본다.
재정자립도는 ‘지방세+세외수입 / 자치단체 예산규모 X 100’으로 나타낸다. 지방자치단체의 일반회계 세입 합계 가운데 자체 세입인 지방세와 세외수입이 차지하는 비율로 100%에 가까울수록 그 지자체의 재정운영의 자립능력이 우수하다고 본다. 그리고 상위정부에서 이전되는 지방교부세, 조정교부금, 재정보전금 등을 의존재원으로 분류하고 이것이 전체 세입에서 차지하는 비중이 클수록 재정자립도는 떨어진다고 본다. 따라서 재정자립도는 정부나 상위 지자체에 의존하지 않고 자체 사업을 할 수 있는 능력을 의미한다.
최근 5~6년간 재정자립도 급속히 하락
고양시의 2016년 지방재정자립도는 50.2%다. 지난해 48.8%에 비해 소폭 개선됐지만 31개 경기도 시군 재정자립도 순위에서는 지난해 9위에서 오히려 10위로 떨어졌다. 고양시는 올해 31개 경기도 시·군 가운데 화성시(64.3%), 용인시(60.94%), 수원시(60.91%, )성남시(61.9%), 시흥시(55.6%), 안양시(54.4%), 하남시(53.8%), 광주시(51.6%), 이천시(51.1%) 다음으로 열 번째로 재정자립도가 높은 것으로 나타난 것이다. 행정안전부가 발표한 ‘2016 지방자치단체 재정자립도 순위’를 보면 서울 각 구를 포함한 전국 243개 지자체 중 고양시는 22위를 차지해 상위권에 놓여있다.
하지만 고양시의 재정자립도는 최근 5~6년간 해가 갈수록 급속히 떨어지고 있는데 비해 재정자립도를 높일 수 있는 돌파구가 전혀 없다는 점은 고양시로서는 큰 고민거리가 아닐 수 없다. 2000년만 하더라도 고양시의 재정자립도는 수원시, 성남시에 이어 경기도에서 3~4위권을 형성했다. 2010년까지도 고양시의 재정자립도는 60%대로 전국평균과 경기도평균을 훨씬 웃도는 탄탄한 편이었다. 가장 큰 폭으로 고양시의 재정자립도가 떨어진 때는 2011년이었다. 그해 고양시의 재정자립도는 그 전 해에 비해 7.2%p 떨어지며 53.2%의 재정자립도를 나타내며 처음으로 50%대로 떨어졌다. 이에 대해 고양시 예산법무과 담당자는 “민선 5기 이후 고양시에 지원된 국가 예산이 많기 때문에 상대적으로 재정자립도가 낮아진 것”이라고 설명했다.
현재 고양시의 재정자립도를 높이는 자체 세입을 보면 개선의 여지가 별로 없음을 알 수 있다. 고양시의 2016년 일반회계 세입 1조2131억6750만원 중에 고양시 자체 세입(지방세+세외수입)은 6089억600만원이다. 고양시 자체 세입 중에 지방세(주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 지방소득세)는 4504억원이고 세외수입은 1585억원이다.
고양시의회가 제출한 2016년 고양시 세입·세출 예산안에 따르면, 지난해 지방세 수입 4322억원에 비해 불과 약 182억원(4.2%) 증가했다. 고양시의 지방세 소폭 증가에는 지방소득세 59억원 증가, 아파트의 공시가격이 다소 증가함에 따라 재산세가 38억원 증가, 담뱃값 인상으로 담배소비세의 20억원 증가가 한몫을 한 것뿐이었다. 주민세는 인구 증가에 따라 7억5000만원 증가했을 뿐이다.
세금 내는 기업의 유치만이 살 길
재정자립도를 향상시키기 위한 한 방법으로 국세와 지방세 비율을 현재 8대 2에서 단기적으로 7대 3, 장기적으로는 6대 4 수준으로 조정하고, 국고보조사업비 지방 떠넘기기 등을 제한해야 한다는 목소리가 설득력을 내고 있다. 또한 지방세 경우 체납액 징수율을 높이는 방법도 생각해볼 수 있다.
고양시 의료관광산업을 육성하는 방법도 생각해볼 수 있다. 2011년 6월 발족된 고양시의료관광협회 산하에 11개 의료기관과 2개의 에이전시, 킨텍스, 원마운트, 고양시가 외국인환자 유치를 위해 노력하고 있다. 민간 차원에서도 의료기관별로 에이전트 및 현지인 코디네이터를 고용하는 등의 활동을 하고 있지만 고양시 자체 세입을 확보하는 데 기여하는 역할은 매우 제한적이다.
고양시의 재정자립도를 높이는 가장 확실한 방법은 기업 유치를 통한 자체 세원을 확보해 지방세 수입액을 늘리는 방법이다. 그러나 현실적으로 주요 세원이 되는 기업 유치는 말처럼 쉬운 일이 아니다. 지방자치단체가 재정자립도를 높이기 위해서 대규모 기업의 본사나 각종 사업장을 유치하고자 하려고 하지만 아무 이유 없이 대규모 기업이 지자체로 뛰어들지는 않는다. 특히 수도권정비계획법에 의해 과밀억제권역으로 분류된 고양시는 대규모 기업을 유치하는 것이 원천적으로 봉쇄되고 있다.
테크노밸리로 소비여력 키우고 세수확보
이런 면에서 최근 경기북부테크노 밸리의 유치는 고양시 재정자립도 향상에 매우 고무적이다. 고양시의 테크노밸리 유치로 약 1조6000억원의 신규투자와 조성 완료 후 1900여 개의 기업 유치, 약 1만8000명의 직접고용 효과가 발생하는 것으로 기대하고 있다.
고양시에 유치가 확정된 경기북부테크노밸리 이전에 생긴 판교테크노밸리에는 현재 기업 1122개에서 7만2800명이 근무 중이다. 2014년만 해도 870개 기업에 5만8000여명 정도였는데 1~2년 사이 놀라운 성장세를 보이고 있다. 지난해 판교테크노밸리 내 기업의 매출액은 70조원였다. 경기도 GDRP(지역 총생산)가 2013년 기준 313조원으로 이 작은 도시에서 22%가 넘는 비율을 차지하고 있는 상황이다. 판교테크노밸리의 성공을 벤치마킹하고자 국내뿐만이 아니라 국외 방문객이 해마다 늘고 있다. 고양시도 판교테크노밸리의 성공 요인을 분석하고 있다. 김영환 도의원은 “판교테크노밸리가 성남시를 먹여살리고 있다. 원래 기업군이 많았던 것도 있지만 매출이 연간 70조원 규모의 판교테크노밸리가 들어서면서 여기에 있는 기업들이 내는 법인세할 주민세(법인세의 10%)가 상당한 것으로 알고 있다. 판교테크노밸리가 끌어모은 사람들이 내는 주민세, 자동차세, 담뱃세도 성남의 재정자립도에 한몫하고 있다”고 말했다.
김 의원은 “고양시도 이를 기대할 수 있다”며 “고양시에 테크노밸리가 들어선 후 먹고 사는 터전이 늘어나면 소비 여력이 커지고 동네 지역경제가 돌아가고 지자체에 내는 세금이 많아지게 된다”고 말했다.
김현미 국회의원은 “고양은 그동안 기업이 없어 도시규모가 비슷한 다른 지자체에 비해 재정자립도가 떨어졌다. 그리고 국·도비 매칭사업이 늘어 상대적으로 재정자립도가 낮아진 것으로 확인되고 있다. 정부가 해야할 복지사업을 지자체로 떠넘기니까 지자체의 재정자립도는 떨어진다”며 “그렇지만 고양시에 테크노밸리와 방송영상밸리, K-컬처밸리 등 산업 기반을 확보하게 되면 향후 세수확대와 재정자립도 향상에 영향을 미칠 것으로 판단된다”고 말했다.