①자족도시 꿈꾸는 고양, ‘대기업 유치’만 해법일까
②지역화폐가 지역순환경제 이끈다 - 인천광역시 ‘인천e음’ 성공사례
③지역순환경제 위한 법제도 제정 가능한가 - 부산시 지역 재투자 조례 
④지역순환경제 활성화 위한 거버넌스 구축 – 울산광역시 동구  
⑤쇠퇴하는 지방도시, 영국 최고의 도시로 거듭나다 - 영국 프레스턴
⑥스스로를 구하기 위한 프레스턴 시의 노력 – 협동조합, 앵커기관
⑦프레스턴 모델의 성과와 미래
 

외부자본 유치 통한 경제활성화 전략의 실패
“우리는 지역이 안고 있는 문제들을 기존 방식과는 전혀 다른 새로운 방식으로 해결해야 할 필요성을 느꼈다. 외부 기업투자를 통한 전통적인 문제해결 전략은 계속 실패해왔고 일부 성공하더라도 그 결실은 정작 도시의 구성원들에게 제대로 돌아가지 않았다. 우리의 비전은 지역의 부가 이 도시와 무관한 타 지역의 주주들에게 가는 것이 아니라 부를 생산한 사람들에게 돌아가고 관리되는 경제로 변화시키는 것이었다.”

프레스턴 모델 추진 배경에 대해 프레스턴 시의회 의장인 매튜브라운(Matthew Brown)이 답변한 내용이다. 2011년 시의회에 처음 합류할 당시 그는 타이드반 프로젝트 실패를 목도하며 대안적 성장모델 필요성을 느끼기 시작했다고 한다. 당장 시급한 문제는 중앙정부의 보조금 중단에 따른 긴축 문제에 대한 대응이었다. 새로운 전략은 외부투자에 의존하지 않으면서 지역 민주주의에 중점을 두는 방식이어야 했다. 

프레스턴 시의회는 위기를 극복해나갈 돌파구로 ‘공동체 부 구축’이라는 아이디어에 주목했다. 2005년 미국 민간 연구기관인 ‘협력하는 민주주의(Democracy Collaborative)’에서 처음 제안한 ‘공동체 부 전략’이라는 개념은 민주적 참여와 민주적 소유권을 핵심으로 하며 지역의 부가 외부로 유출되지 않고 지역사회 내에서 자산화(ex 노동자소유사업체, 공동체토지신탁 등)되도록 하는데 주안점을 둔다. 핵심 원칙은 크게 5가지로 △상품 및 서비스의 진보적 조달 △경제 주체의 공동소유 △공정한 고용과 정의로운 노동시장 △토지와 부동산의 사회적·생산적 이용 △지역에 뿌리를 둔 금융으로 정리할 수 있다.

당시 매튜 브라운과 함께 대안적 경제모델을 추진했던 마틴 롤린슨(Martyn Rawlinson)현 시의회 부대표는 “대규모 개발 실패와 외부 자본의 이탈, 중앙정부의 재정지원 중단 등을 경험하면서 우리 스스로 문제를 극복할 수 있는 방안을 마련해야 했다”며 “한편으로 프레스턴은 과거부터 빈곤과 실업, 빈부격차가 심했던 지역이기 때문에 일하는 사람들이 정당한 보상을 받는 평등한 경제체제로의 전환이 시급했다”고 이야기했다. 

‘공동체 부 구축’ 도입을 위한 구체적 논의를 위해 프레스턴 시의회는 2012년 ‘협력하는 민주주의’의 공동설립자인 테드하워드(Ted Howard)교수를 만났다. 이 과정에서 스페인 바스크 지역의 협동조합 도시 몬드라곤 사례와 미국 오하이오주 클리블랜드 사례가 프레스턴 정책결정자들에게 많은 영감을 안겨줬다. 특히 지역 내 규모가 큰 비영리기관과 준공공기관 같은 ‘앵커기관’들의 조달력을 활용해 노동자 협동조합(에버그린 협동조합)을 활성화시킨 클리블랜드 모델은 이후 다뤄질 프레스턴의 ‘진보적 조달’정책 추진에 중요한 참고 자료가 됐다. 

스스로의 힘으로 극복하자. 공공조달시스템 개편 추진
몬드라곤과 클리블랜드 사례를 참고하긴 했지만 프레스턴이 해당 도시들의 모델을 그대로 차용한 것은 아니었다. 프레스턴 모델이 독창적이었던 이유는 ‘공동체 부 구축’ 도입에 앞서 지역의 현황과 실태를 충분히 파악하고 시의회가 가진 네트워크와 구조, 조달력을 통해 지역의 자체 자원을 동원했다는 점이다. 때문에 앞선 두 도시의 사례보다 훨씬 더 ‘다층적이고 포괄적’인 전략으로 발전할 수 있었다. 

프레스턴 시의회는 자체전략 개발을 위해 2011년 지역경제전략센터(CLES,Center for Local Economic Strategy)를 만나 지역의 지출 및 공급망을 지역경제 활성화를 위해 활용하는 방안에 대해 논의하기 시작했다. 가장 우선적으로 필요했던 작업은 프레스턴 내에서 조달되는 부가 얼마나 외부로 유출되는지 실증적으로 파악하는 것이었다. 2013년 시의회 의뢰로 CLES가 지역 내 주요 앵커기관의 조달지출을 분석한 결과 총 7억5000만 파운드(약 1조 1968억원) 중 지역 기업들에게 지출된 금액은 고작 5%에 불과했고 심지어 랭커셔주 소재 기업으로 범위를 확장해도 39%에 그친 것으로 나타났다. 나머지 자금(약 7309억원)들은 모두 지역을 빠져나가 외부 대기업 혹은 다국적기업에게 흘러간 것이다. 지출 비용 대다수가 지역경제 바깥으로 유출되는 문제를 해결하지 않는 이상 아무리 외부 자본을 유치하더라도 결국 밑 빠진 독에 물 붓는 꼴이 될 수 밖에 없었다. 

때문에 프레스턴 시의회와 CLES는 문제해결을 위한 다음 단계로 2013년부터 앵커기관 6곳을 만나 설득하기 시작했다. 랭커셔 주 의회와 프레스턴 대학, 사회주택 협회인 커뮤니티 게이트웨이, 카디널뉴먼칼리지, 랭커셔 지역 경찰청 등등(센트럴랭커셔 대학은 2014년 합류). 이들은 연간 10억 파운드 이상을 지출하고 수천명의 지역주민을 고용하는 영향력 큰 공공성 있는 지역기관들이었다. 이들의 참여와 협력을 이끌어 내는 것만으로도 지역경제에 큰 변화를 가져올 수 있었다. 

프레스턴 시의회가 추진한 ‘진보적 조달’이라는 새로운 조달정책의 골자는 각 기관에 필요한 물품과 서비스 조달에 대해 기존 대기업, 다국적 기업이 아닌 지역 내 영세기업을 우선적으로 이용하도록 하는 것이다. 이를 위해 CLES와 주요 기관은 공급망 분석을 통해 지역기업이 참여할 수 있는 방안을 모색하고 지역경제 및 사회적 이익을 늘리는 방법을 연구하기 시작했다. 이 아이디어는 단순히 지역지출을 늘리는 것이 아니라 지역경제에서 돈이 유출되거나 비생산정 방식으로 사용되는 사례를 식별하고 이를 지역경제에 더 나은 혜택을 주는 방향으로 전환하는 과정을 포함하고 있었다. 

이 작업의 성과는 매우 컸다. 2017년 분석 결과 ‘진보적 조달계획’에 참여한 6개 기관의 프레스턴 내 조달 지출은 2013년 약 3800만 파운드(약 606억원)에서 2017년 1억1100만 파운드(약 1771억원)로 3배 가까이 증가했다(5%→18.2%). 랭커셔주 지역으로 범위를 넓혀봐도 2013년 2억8800만 파운드(약 4661억원)에서 2017년 4억8800만 파운드(약 7758억원)로 증가했으며 조달비율 또한 39%에서 79.2%로 크게 증가한 것을 확인할 수 있었다. 신규일자리 또한 1600개 가량 늘어났다.

이러한 경제적 효과는 한때 영국 내에서 가장 궁핍하고 소외됐던 프레스턴의 모습을 크게 변화시켰다. 2020년 프레스턴은 최근 15년 내 가장 높은 고용률과 함께 가장 낮은 비경제활동인구를 나타냈고 2018년에는 영국 내에서 주거와 노동여건이 가장 향상된 도시 1위로 선정됐다. 경제수치로 나타나지 않는 긍정적 변화들도 조금씩 감지되고 있는데 최근 벤 바 리버풀대학 응용공중보건학과 교수는 영국에서 프레스턴과 규모가 비슷한 도시와의 비교연구를 통해 프레스턴 모델을 통해 주민들의 삶의 질 만족도가 9%p나 상승한 것으로 나타났다(2015년~2019년). 단지 지역경제에 공공지출 비중이 늘었기 때문만은 아니지만 지역 안에 돈이 돌면서 긍정적인 경제효과와 사회적 변화를 이끌어 냈다는 점은 분명하다고 볼 수 있다. 
 

지역기업 살리기 넘어 시민들 삶 개선까지
전통적인 조달 관행은 사회적, 생태적, 그리고 민주적 고려사항들을 무시하면서 비용절감을 우선시하는 경향이 있어 왔다. 반면 프레스턴이 추구하는 ‘진보적 조달’은 공공지출의 방향을 외부가 아닌 내부로 돌림으로서 지역사회를 위한 부 창출 뿐만 아니라 사회적, 환경적 가치도 추구한다는 점에서 긍정적인 효과가 크다. 찰리 머피(Charlie Murphy) CLES 연구원은 진보적조달계획의 성과에 대해 다음과 같이 말했다. 

“기존 대기업의 수익은 지역에 재투자되지 않고 외부 주주들에게 빠져나가는 반면 진보적 조달은 지역 영세기업이나 협동조합 등에 지출되기 때문에 지역의 부가 순환되고 지역경제가 살아나는 효과가 있다. 또한 단순히 지역기업에 일감을 주는 것을 넘어 계약서에 노동조건 증진, 공정한 임금 지급과 같은 윤리적·사회적 책임 조항을 담기 때문에 지역 노동자들의 노동여건을 크게 증진시킬 수 있다. 나아가 가난하거나 차별받는 취약계층을 우선 고용함으로서 지역불평등 문제 해결에도 앞장설 수 있다”

실제로 프레스턴 시의회는 진보적 조달계획을 추진하면서 동시에 앵커기관과 조달에 참여하는 중소기업 모두에게 영국 내 최저임금보다 20% 높은 수준의 생활임금(Living wage)을 지급하도록 하는 한편 취약계층 우선 채용, 노동자 역량 개발 프로그램 등을 독려했다. 2012년 프레스턴은 영국 북부지역 최초로 생활임금재단의 인증을 받았는데 그 결과 현재 랭커셔 지역에서 생활임금 미만 급여를 받는 노동자 비율이 가장 낮은 도시가 되었으며 50곳 이상의 생활임금 지급 사업체가 있는 것으로 알려져 있다. 

지역 내 주요 개발사업 또한 진보적 조달 방식으로 변화하기 시작했다. 1969년에 지어진 프레스턴 시의 상징 중 하나인 버스정류장은 당초 다국적 개발회사가 주도하는 타이드반 프로젝트에 의해 철거위협을 받았지만 논의 끝에 버스터미널 기능을 포함한 기존 건물 형태를 남기는 재생계획으로 변경됐다. 그 결과 2016년부터 개보수공사가 진행돼 2018년 공식 재개장이 이뤄졌는데 여기에 지역기업인 콘론 건설(Conlon Construction)이 공사 수주를 받았다. 

100년 이상의 역사를 지닌 프레스턴 중심가에 위치한 커버드 마켓(Covered Market) 재생프로젝트 또한 지역회사들과 계약을 맺어 진행됐다. 이 회사들은 다시 지역 인력을 채용하고 지역대학의 졸업생을 대상으로 하는 수습 프로그램을 마련했다. 재단장한 마켓에는 현재 지역 소상공인들이 입점해있다. 

시의회가 직접 개발에 참여하는 공동체 자산 구축 전략도 실행 중이다. 2021년부터 프레스턴은 시 자산으로 4000만 파운드(약 627억원)규모의 영화관을 비롯한 복합상업시설을 개발하는 사업을 추진하고 있다. 이 사업을 통해 발생한 이윤은 모두 지역 내에서 고용과 공급을 시행하는 시의회에 돌아갈 예정이다. 

프레스턴 시의회는 이제 진보적 조달계획에서 한걸음 더 나아가 ‘공동체 부 구축’의 다른 원칙을 기반으로 운동을 심화시켜야 하는 과제에 놓여있다. 이를 위해 매튜브라운 시의회 의장은 전통적인 자본-노동 관계를 전환하는 새로운 경제모델을 구상 중이다. 현재 프레스턴에서 10여 개의 노동자 소유기업이 추진되고 있는데 이러한 새로운 기업형태를 통해 생산된 부를 착취하는 경제가 아니라 같이 생산한 부를 나눠갖고 더 많은 사람들이 향유할 수 있는 모델로 전환한다는 계획이다. 

매튜브라운 의장은 “지난 12년간의 경험을 통해 지역주민들이 전환의 필요성을 조금씩 느끼기 시작한 단계”라며 “우리가 가진 아이디어가 지역에 잘 뿌리내릴 수 있도록 하는 한편 더 큰 성공사례들을 만들어내기 위해 노력하고 있다. 아직 변화를 만들어나가는 과도기에 있다고 생각하고 아마 내년부터 실질적인 변화를 보여주는 성과들이 시작될 거라고 기대한다”고 전했다. 

사진: 윤상근 전문기자
통역: 홍다솜 영국 옥스포드대학교 금융지리학 박사과정

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